SISTEM MONETER INTERNASIONAL
Setiap perubahan kurs riil domestic suatu negara dengan sendirinya menimbulkan perubahan yang sebaliknya padakurs riil luar negeri, dan setiap perubahan dalam total pembelanjaan domestic pasti mengubah tingkat permintaan domestic atas produk-produk luar negeri. Setiap perkembangan dari suatu perekonomian (kecuali bila ukurannya sangat kecil) selalu mempengaruhi kondisi-kondisi makroekonomi di luar negeri, sehingga memperumit tugas para pembuat kebijakan. Interpedensi yang mempertautkan perekonomian nasional yang satu dengan yang lain seringkali kebijakan, seperti full employment atau stabilitas tingkat harga. Saluran-saluran interpedensi itu sendiri ternyata ditentukan oleh berbagai pengaturan moneter dan kurs yang dianut oleh banyak negara yakni seperangkat institusi yang disebut sistem moneter internasional. Judul ini secara khusus membicarakan bagaimana sistem moneter internasional dipengaruhi oleh pembuat kebijakan dan kinerja makroekonomi selama tiga periode : Zaman Standar Emas (1870-1914), Periode Antara Dua Perang Dunia (1918-1939), dan Periode Pasca Perang Dunia Kedua dimana kurs dibekukan oleh perjanjian Bretton Woods (1945-1973).
Dalam suatu perekonomian terbuka, kebijakan makroekonomi memiliki dua tujuan dasar, yakni keseimbangan internasional (full employment yang disertai stabilitas tingkat harga) dan keseimbangan eksternal (mencegah terciptanya ketidak seimbangan pembayaran internasional yang berlebihan). Oleh karena suatu negara tidak bisa meningkatkan posisi pembayaran internasionalnya tanpa, di sisi lain, menimbulkan perubahan yang sebaliknya dan sama besarnya terhadap posisi pembayaran internasional negara-negara lain, maka upaya suatu negara dalam mengejar tujuan-tujuan makroekonomi selalu mempengaruhi keberhasilan negara-negara lain dalam mengusahakan pencapaian sasarannya. Dengan demikian, tujuan keseimbangan eksternal menyajikan sebuah ilustrasi yang jelas mengenai bagaimana tindakan-tindakan kebijakan pihak luar negeri mengubah posisi relatif suatu perekonomian terhadap posisi yang diinginkan oleh pemerintahnya.
Selama periode 1870-1973, dengan adanya berbagai macam pengaturan mata uang internasional, bagaimana cara negara-negara mengupayakan keseimbangan internal dan eksternal, dan seberapa jauh keberhasilannya? Apakah para pembuat kebijakan selalu mengkhawatirkan pembalasan pihak luar negeri atas tindakan-tindakan mereka, atau apakah masing-masing menjalankan langkah-langkah nasionalistik yang merusak perekonomian dunia secara keseluruhan? Jawaban pertanyaan-pertanyaan ini ditentukan oleh fungsi system moneter internasional pada masing-masing periode.
Kebijakan Makroekonomi Internasional Di Zaman Standar Emas (1870-1914)
Periode standar emas (gold standard) antara 1870 hingga 1914 bertolak dari konsep kebijakan makroekonomi internasional yang sangat berlainan dari konsep yang mendasari tata pengaturan (rezim) moneter internasional selama paruh kedua abad ke-20. Meski begitu, periode ini perlu disimak sehubungan dengan adanya sejumlah ide dan upaya guna menghadirkan kembali sistem tersebut untuk menggantikan sistem moneter internasional pasca Perang Dunia Kedua yang didasarkan pada kurs baku itu. Disini akan ditelaah bagaimana fungsi standar emas itu dipraktekkan sebelum pasca Perang Dunia Pertama, dan sejauh mana sistem ini memungkinkan berbagai negara menggapai keseimbangan internal dan eksternalnya.
Asal Mula Standar Emas
Standar emas bermula dari digunakannya koin emas sebagai alat pertukaran, satuan hitung dan penyimpanan kekayaan. Penggunaan koin emas sudah berlangsung di zaman kuno, namun terciptanya standar emas sebagai sebuah institusi legal baru dimulai pada tahun 1819, ketika Parlemen Inggris memberlakukan Resumption Act. Undang-undang ini dinamakan demikian karena ia mengharuskan Bank of England (bank sentral Inggris) meresumekan (to resume) kegiatannya menukar uang kertas dengan emas pada kurs tertentu, yang sempat terhenti selama empat tahun akibat pecahnya Perang Napoleon (1793-1815). Resumption Act menandai diberlakukannya untuk pertama kali standar emas murni karena bersamaan dengan itu larangan ekspor koin emas dan emas batangan dari inggris dicabut.
Selanjutnya di abad ke 19 Jerman, Jepang dan negara-negara lain turut menerapkan standar emas. Pada waktu itu, inggris merupakan negara terkaya di dunia, negara-negara lain ingin menggapai kejayaan ekonomi dengan meniru institusi-institusi Inggris. Amerika Serikat secara penuh bergabung ke dalam standar emas pada tahun 1879 dengan membakukan nilai uang kertasnya yang berwarna hijau itu (itu sebabnya uang kertas yang mulai dicetak pada masa Perang Saudara Utara-Selatan disebut greenbacks) terhadap nilai emas. UU standar emas amerika (U.S Gold Standard Act) 1900 kemudian melembagakan ikatan emas-dolar. Keunggulan pembangunan ekonomi inggris dan posisi dominannya dalam perdagangan internasional membuat London menjadi pusat sistem keungan internasional berdasarkan standar emas itu.
Keseimbangan Eksternal Di Zaman Standar Emas
Di zaman ini, tanggung jawab pokok bank sentral adalah menjaga paritas resmi peredaran uang dan emas. Agar nilai atau harga uangnya stabil, bank sentral harus memiliki cadangan emas dalam jumlah yang cukup. Oleh sebab itu para pembuat kebijakan memandang keseimbangan eksternal bukan sabagai target transaksi berjalan, melainkan sebagai suatu situasi dimana bank sentral tidak terlalu banyak menerima emas dari luar negeri dan, ini yang lebih penting, tidak kehilangan emas yang terlampau banyak ke pihak luar negeri.
Bank sentral selalu berupaya mencegah fluktuasi neraca pembayaran (balance of payment) yang terlampau tajam, ada pun neraca pembayaran, sebagaimana telah dijelaskan, adalah penjumlahan saldo neraca transaksi berjalan dan komponen-komponen non-cadangan dari neraca modal. Karena dalam periode ini cadangan internasional berupa emas, maka surplus atau defisit necara pembayaran dibiayain dengan pengapalan emas antar bank sentral. Untuk menghindari pergerakan emas yang terlalu besar, bank-bank sentral memberlakukan kebijakan yang mendorong penggunaan komponen non-cadangan dari neraca modal, jadi defisit transaksi berjalan diusahakan ditutup dengan surplus neraca modal.
Suatu negara dikatakan memiliki keseimbangan neraca pembayaran (balancae of payment equilibrium) jika total penjumlahan saldo transaksi berjalan dan neraca modalnya sama dengan nol, sehingga saldo (defisit atau surplus) transaksi ber-jalan sepenuhnya diimbangi dengan arus internasional tanpa perlu mengadakan perubahan cadangan.
Mekanisme Arus Harga Logam Mulia
Standar emas mengandung sejumlah mekanisme otomatis yang cukup efektif guna memungkinkan setiap negara mencapai keseimbangan neraca pembayaran secara serentak. Mekanisme yang paling penting adalah mekanise arus harga logam mulia (price specie flow mechanism) yang dirumuskan oleh ekonom Skotlandia, David Hume, pada abad ke-18. Hume merumuskan mekanisme ini pada tahun 1752 sebagai berikut :
Andaikanlah surplus transaksi berjalan Inggris lebih besar daripada defisit neraca modal non-cadangannya. Karena impor bersih negara-negara lain dari Inggris tidak sepenuhnya dibiayai dengan pinjaman Inggris, maka selisihnya harus ditutup dengan arus cadangan internasionalnya yakni emas ke Inggris. Arus masuk emas ini secara otomatis mengurangi penawaran uang negara-negara lain sekaligus melonjakkan penawaran uang Inggris, sehingga tingkat harga negara-negara lain turun dan tingkat harga Inggris naik.
Lonjakan tingkat harga di Inggris yang dibarengi dengan penurunan tingkat harga negara-negara lain sama artinya dengan apresiasi riil pound (kurs nominal tidak berubah) sehingga meningkatkan permintaan Inggris atas produk Inggris. Pergeseran permintaan ini pada akhirnya akan mengurangi surplus transaksi berjalan Inggris serta defisit negara lain. Selanjutnya pergerakan cadangan terhenti dan semua negara termasuk Inggris mencapai keseimbangan neraca pembayaran. Proses sebaliknya juga sama, yakni bila Inggris yang mengalami defisit dan negara lain surplus.
“Aturan Main” Standar Emas: Mitos dan Realitas
Dalam standar emas, mekanisme arus harga logam mulia dapat berlangsung secara otomatis untuk menyeimbankan neraca transaksi berjalan dengan neraca modal, serta membatasi arus pergerakan emas. Di samping itu, reaksi bank-bank sentral terhadap arus emas yang melewati tapal batas teritorial mereka menumbuhkan mekanisme potensial lain dalam membantu memperbaiki keseimbangan neraca pembayaran. Bank sentral yang terus menerus kehilangan emas menghadapi risiko ketidak mampuan membayar atau menukar uang kertas yang dicetaknya dengan emas (sehingga kredibilitas uang buatannya itu terancam). Oleh karena itu, pada saat mereka mulai kehilangan sebagian emasnya, mereka akan berusaha menghimpun asset domestic yang ada serta menaikkan suku bunga domestic untuk menarik arus modal dari luar negeri. Sedangkan bank sentral yang mendapat tambahan emas kurang berhasrat membatasi impor mereka atas logam mulia itu. Alasan utama dari sedikitnya alasan yang tersedia untuk membatasi impor emas itu adalah adanya keuntungan yang lebih besar jika dana yang ada digunakan untuk berproduksi, bukannya membeli emas yang jelas tidak berbunga. Bank sentral yang emasnya menumpuk biasanya cenderung membeli aset-aset domestic yang selanjutnya akan meningkatkan capital outflow dan mendorong mengalirnya emas ke negara lain.
Setelah Perang Dunia Pertama, praktek penjulan aset domestic untuk menutup defisit dan membeli aset domestic untuk menyalurkan surplus menjadi semacam “aturan main” dalam standar emas (istilah tersebut diperkenalkan oleh Keynes). Karena langkah itu mempercepat semua negara mencapai sasaran keseimbangan eksternalnya, maka mereka pun meningkatkan efisiensi porses-proses penyesuaian otomatis yang terkandung dalam standar emas. Selanjutnya berbagai penelitian menunjukkan bahwa apa yang dikenal sebagai “aturan main” (rule of the game) standar emas itu mulai sering dilanggar sejak 1914. Seperti telah disebutkan, dorongan untuk taat pada aturan main tersebut lebih dirasakan oleh negara yang mengalami defisit daripada yang mengalami surplus, sehingga dalam prakteknya negara-negara yang mengalami defisit itulah yang lebih banyak menanggung beban dalam penyeimbangan neraca pembayaran semua negara. Dalam kenyataannya, banyak negara yang kemudian mengubah aturan main tersebut dan mensterilkan (membekukan) arus-arus emas, artinya mereka menjual aset domestic ketika cadangan milik negara lain meningkat, dam membelinya bila cadangan itu menurun. Campur tangan pemerintah yang sangat besar terhadap ekspor emas yang dilakukan oleh pihak swasta juga turut melemahkan sistem.
Keseimbangan Internal Di Masa Standar Emas
Dengan bakunya harga semua mata uang terhadap emas, maka standar emas mampu membatasi pertumbuhan moneter dalam perekonomian dunia sehingga stabilitas tingkat harga sedunia pun terjamin. Tingkat harga di masa standar emas memang jauh lebih jinak dibandingkan dengan yang berlangsung setelah Perang Dunia Kedua, tapi dalam jangka pendek pergerakan tingkat harga itu sulit ditebak mengingat inflasi dan deflasi pada waktu itu selalu menyusul. Kurang sempurnanya catatan prestasi standar emas ini menunjukkan adanya masalah perubahan harga-harga relatif emas dan berbagai komoditi lainnya.
Selain itu, standar emas tidak menjamin full employment. Sebagai contoh, angka pengangguran Amerika Serikat antara 1890-1913 rata-rata mencapai 6,8% ; angka ini pada periode 1946-1988 turun menjadi 5,6%. Penyebab fundamental instabilitas internal pada masa standar emas pra 1914 adalah kebijakan ekonomi yang berada di bawah atau harus tunduk pada sasaran eksternal.
Periode Antara Dua Perang Dunia (1918-1939)
Selama berkecamuknya Perang Dunia Pertama, pemerintah berbagai negara mencampakkan standar emas dan mencetak uang untuk menutup sebagian biaya peperangan. Puing-puing perang mengakibatkan anjloknya jumlah angkatan kerja dan kapasitas produktif, sehingga ketika perang usai, harga-harga sangat tinggi dan tak terkendali. Beberapa negara mengalami inflasi yang sangat tinggi karena pemerintahnya mencoba membantu proses rekonstruksi dengan jalan memperbesar pembelanjaan negara, semata-mata melalui pencetakan uang. Tingkat penawaran uang melonjak yang segera diikuti dengan melambungnya tingkat harga.
Sistem Bretton Woods Dan Dana Moneter Internasional (IMF)
Pada bulan Juli 1944, para wakil empat puluh empat negara bertemu di Bretton Woods, New Hampshire, Amerika Serikat, untuk merangsang dan menandatangani pasal-pasal perjanjian pembentukan Dana Moneter Internasional. Sistem yang dirancang dalam perjanjian Bretton Woods mensyaratkan suatu kurs yang baku antara berbagai mata uang terhadap dolar Amerika Serikat dan antara dolar dengan emas pada tingkat $35 per ons. Semua negara peserta akan menggunakan emas atau dolar sebagai bagian terbesar cadangan internasional mereka, dan mereka berhak menjual dolar itu untuk memperoleh emas kepada Federal Reserve dengan harga resmi. Dengan demikian, sistem ini merupakan sistem standar tukar emas, dimana dolar merupakan mata uang cadangan (reserve currency) yang utama. Amerika Serikat hanya di benarkan melakukan intervensi terhadap pasar valuta asing dalam keadaan darurat, yakni dalam rangka menstabilkan harga atau nilai dolar terhadap emas, sedangkan bank sentral negara lain dibenarkan untuk melakukan intervensi selama itu diperlukan untuk menjaga kestabilan kurs mata uangnya secara umum.
Tujuan Dan Struktur IMF
Isi perjanjian pembentukan IMF sangat dipengaruhi oleh pengalaman buruk selama periode selang dua perang dunia dimana tingkat harga dan kondisi keungan umumnya sangat tidak stabil, yang telah mengakibatkan penganggruran dan disentegrasi ekonomi internasional.
Salah satu unsur pokok manajemen moneter didalamnya adalah keharusan bagi semua negara untuk membekukan kursnya terhadap dolar, sedangkan dolar harus dibebukan nilainya terhadap emas. Jika bank sentral suatu negara selain Amerika Serikat menerapkan ekspansi moneter yang berlebihan, ia akan pergi sendiri karena kehilangan cadangan internasional dan pada akhirnya takkan mampu mempertahankan kebakuan kurs mata uangnya terhadap dolar. Bank sentral juga tidak diharapkan melakukan ekspansi moneter yang terlalu tinggi karena hal itu mengakibatkan terakumulasinya dolar ke cadangan bank-bank sentral berbagai negara.
Oleh sebab itu perjanjian IMF juga masih memberikan kelonggaran yang memungkinkan semua negara meraih keseimbangan eksternal tanpa mengorbankan sasaran-sasaran internalnya atapun melepaskan kebakuan kurs mata uangnya. Ada dua unsur pokok yang memberikan kelonggaran itu, yakni :
1. Fasilitas Pinjaman IMF
IMF selalu siap member pinjaman valuta asing kepada negara anggotanya yang tengah dililit kesulitan berupa defisit transaksi berjalan dan tidak mampu mengatasinya dengan kebijakan fiscal atau moneter mengingat dampak negatif kebijakan ini terhadap kondisi employment domestic. Dana pinjaman IMF dihimpun dari iuran wajib semua anggota berupa emas dan berbagai macam valuta asing.
2. Paritas Penyesuaian
Meskipun kurs setiap negara baku, dalam kondisi tertentu kurs itu boleh diubah, artinya mata uang itu boleh didevaluasi atau direvaluasikan terhadap dolar, asalkan IMF sependapat bahwa neraca pembayaran dari negara yang bersangkutan memang tengah mengalami “ketidak seimbangan mendasar”.
Daftar Pustaka
Paul R.Krugman, Maurice Obstfeld, (1999), Ekonomi Internasional, Teori dan Kebijakan: Buku Kedua, Moneter: Edisi Kedua, PT. Raja Grafindo Persada, Februari
